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Le "mille feuille" de l'aménagement

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De tout temps, les territoires ont cherché à réguler la concentration des hommes et des activités sur leur espace délimité, induisant une intervention plus ou moins poussée du pouvoir en place. Le développement considérable des villes au XIXe avec la révolution industrielle systématisera cette intervention avec la naissance de véritables politiques d'urbanisme (le mot nait à cette époque): aménagement et planification de ces territoires denses que sont les villes. En France, suite à la seconde guerre mondiale, face à la nécessité de "reconstruire et moderniser l'appareil productif", c'est l'Etat qui s'emparera de ces enjeux pour faire de l'aménagement du territoire national une véritable politique publique.  Construction d’infrastructures de transports et d'autoroutes, développement des réseaux de télécommunications et de réalisation d'équipements collectifs, création des zones industrielles à la périphérie des villes et à proximité des grandes infrastructures dans le but d'attirer les grandes entreprises: cette politique sera autant équipement du territoire qu'aménagement, celui-ci voulant garantir son équilibre sur l'ensemble du territoire national (La création de la DATAR en 1963 -Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale - aura notamment cette vocation).

L'apport massif de population dans les agglomérations nécessite également de réguler leur développement : les premières bases d'un droit de l'urbanisme seront systématisées par la Loi d'Orientation Foncière de 1967, dont Pisani, ancien ministre de l'agriculture de De Gaulle, devenu ministre de l'Equipement, sera le principal artisan.

Différentes politiques successives feront naître et évoluer ces outils, les compétences d'aménagement du territoire subissant une évolution majeure avec les lois de décentralisation du 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983: ce sont désormais les collectivités locales qui se voient transférées les compétences en aménagement du territoire.

C'est en 1995 avec la LOADT (Loi d’Orientation de l’Aménagement et du Développement du Territoire) ou Loi Pasqua que le cadre de l'aménagement du territoire est formalisé (comme il l'a été fait trente ans plus tôt avec la LOF pour l'urbanisme) :

Art 1: « la politique d'aménagement et de développement du territoire concourt à l'unité et à la solidarité nationales. Elle constitue un objectif d'intérêt général. Elle a pour but d'assurer, à chaque citoyen, l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire et de créer les conditions de leur égal accès au savoir. Elle a pour objet la mise en valeur et le développement équilibré du territoire de la République... »

Les lois LOADDT de 1999 (Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire), également appelée Loi Voynet, et la loi SRU, (relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain), adoptée le 13 décembre 2000, marquent une véritable évolution vers la prise en compte du Développement durable dans l’urbanisme et l'aménagement du territoire: l'aménagement n'est plus simple utilisation du territoire ou simple équipement mais réelle mise en espace et en cohérence des différentes politiques sectorielles : sociales, économiques, environnementales, culturelles. Il doit donc traduire un véritable projet de développement pour le territoire, censé en fédérer tous les acteurs.   ( La notion de "plan" et progressivement supplantée par la notion de "projet", traduisant la volonté de passer d'un "gouvernement" à une véritable "gouvernance" locale, qui se veut implication large des acteurs locaux)

En savoir plus sur l'historique de l'aménagement (lien à venir)


Echelon territorial Description de la collectivité Compétences en aménagement du territoire Autres compétences sectorielles
Etat
Coordonne les politiques d'aménagement du territoire
Région

 

Collaboration avec l'Etat et les collectivités dans le cadre du Contrat de Plan Etat-Région (CPER), instrument privilégié des politiques publiques

Rôle de « chef de file en aménagement du territoire »

Echelle de l'élaboration du SRADT: schéma régional d'aménagement et développement du territoire.

Fixe à moyen terme les orientations fondamentales de développement des territoires régionaux. Ont vocation à nourrir la contractualisation Etat – Région (CPER).

Pays

Les enjeux économiques font apparaître le besoin de développer de nouveaux territoires d'action publique, les "territoires de projet" afin de promouvoir un développement plus cohérent et concerté, pour lequel ne correspondent plus les découpages administratifs traditionnels.

Les pays sont reconnus en 1995, l'impulsion décisive leur est donnée en 1999 avec la Loi Voynet, qui confère l'initiative du pays aux communes ou leurs communautés qui se regroupent donc au sein d'un territoire « présentant une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale », formalisant leur projet commun dans une Charte de pays.

Espace caractérisé par une cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale, le pays a vocation à être un espace de solidarités réciproques entre espaces ruraux et urbains, ainsi que d’associer à l'action locale toutes les « forces vives » du territoire, par l'intermédiaire du Conseil de Développement, consulté sur toute question d'aménagement ou de développement du territoire.

Le Pays est l'échelle permettant aux communes ou leurs groupements de conclure des contrats territoriaux avec l'Etat ou une autre collectivité.

Le pays n'est donc ni un échelon administratif, ni une collectivité territoriale, n'étant pas géré par un organe élu ni ne pouvant prélever l'impôt. (Le budget d'un pays provient principalement des financements Etat/Région et financements européens).

Parcs Naturels Régionaux

Créés en 1967 afin de protéger et mettre en valeur des espaces ruraux habités, les parcs naturels régionaux sont également reconnus « outils d’aménagement du territoire » par la Loi Voynet de 1999 (tout comme l’agglomération), les parcs naturels régionaux sont.

Ils peuvent également signer un contrat sur le volet territorial du Contrat de
Plan État-Région.

econnus « outils d’aménagement du territoire » par la Loi Voynet de 1999 (
Agglomération

EPCI à fiscalité propre (voire plus loin "intercommunalités"

les communautés d’agglomération ou communautés urbaines
peuvent constituer un « territoire de projet » cohérent, créer leur Conseil de Développement et formaliser un projet de territoire par une Charte d'Agglomération, base de la contractualisation avec l'Etat et la Région

Département échelon du « local », se voit attribuer des compétences en matière de développement rural, conservant ainsi leur influence sur des territoires ruraux, influence qui verra le département bien souvent s’imposer à la légitimité nouvelle de la Région. Il se voit également confiées une compétence en matière de transports routiers non urbains et le transfert des « périmètres sensibles » qu’il avait déjà en gestion et qui deviennent la politique des « Espaces Naturels Sensibles ».
Communes

acquièrent la maîtrise du sol: la compétence d'urbanisme leur est donc décentralisée
Intercommunalités

Les élus locaux ont rapidement compris la nécessité de s'associer dans la gestion d'un certain nombre d'équipements et de services, et dès 1890 sont créés les premiers syndicats de communes qui servent principalement à la construction de grands équipements (électricité, gaz, assainissement). Ce sont les premières formes d'intercommunalité dites souples ou associatives (sans fiscalité propre), financée par les contributions des communes qui en sont membres et qui leur permet de gérer
ensemble des activités ou des services publics.

La loi ATR (loi sur l’administration territoriale de la République) du 6 février 1992 ouvre la possibilité de créer des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre - communautés de communes ou communautés de villes - afin de promouvoir une intercommunalité beaucoup plus intégrée, qui permette de concevoir en commun un projet de développement économique (souhait d’un développement économique plus harmonieux). Elle
- l'obligation de transférer au moins deux compétences stratégiques de la commune à l'intercommunalité que sont les actions économiques et une partie de la planification urbaine
- la possibilité de prélever l'impôt, qui introduit donc une solidarité financière entre les
collectivités qui en sont membres.

La loi du 12 juillet 1999 va encore simplifier cette intercommunalité à fiscalité propre : de nouvelles politiques publiques comme la politique de la ville ou du logement peuvent être gérées à l'échelle intercommunale, et les EPCI peuvent désormais prélever une taxe
professionnelle unique, ainsi que la taxe d'habitation et taxe foncière.

A côté de la communauté de communes et communauté urbaine est créé un nouvel EPCI, la communauté d'agglomération, qui a vocation à s'appliquer aux villes moyennes.

 

Si la compétence d'urbanisme est décentralisée aux communes, les moyens divergent fortement selon les collectivités, et celles-ci s’approprient différemment leurs libertés nouvelles: les maires ruraux peinent ainsi à exercer effectivement leurs nouvelles prérogatives (l'aménagement étant alors bien souvent à la merci des appétits privés, les élus ne maîtrisant ce nouveau domaine de compétences), alors que certaines grandes villes découvrent le modèle nouveau du « maire-entrepreneur ». « A partir des années 80, les gouvernements, de droite ou de gauche, ont délégué à d'autres la fabrication de la ville.
L'Etat s'est mis au service du privé. (…) En 1983, les lois de décentralisation donnent tout pouvoir aux maires en matière de permis de construire, qui se reposent sur les promoteurs pour produire du clés en main.(...) Le mitage du paysage est renforcé par la spéculation foncière. Difficile pour le maire d'une petite commune de refuser à des voisins agriculteurs la constructibilité sachant que le prix du terrain à lotir est alors multiplié par dix ou vingt.»

244DE JARCY X., REMY V., « Comment la France est devenue moche », Télérama n° 3135 – février 2010